• Programa de Política de Drogas (PPD)

After the Drug Wars

RESUMEN EJECUTIVO

La “guerra contra las drogas” se encuentra mayormente desacreditada en el plano internacional. Tanto ex-presidentes como mandatarios en funciones, ganadores del Premio Nobel, jefes de agencias de las NN.UU. y otros líderes mundiales, de un modo u otro, han coincidido en descartar la idea de que la comunidad internacional libre una guerra contra grupos ya marginalizados de personas como una manera de prevenir el consumo o abuso de sustancias controladas. Es por esta razón que la Sesión Especial de la Asamblea General de las NN.UU. (UNGASS) en abril de 2016, cualquiera sea el resultado explícito del consenso, representa un criterio de valoración global hacia una estrategia fallida y contraproducente. La cuestión ahora consiste en qué ocurrirá tras las guerras contra las drogas.

Este informe sugiere un nuevo conjunto de lineamientos de políticas, tanto a nivel nacional como internacional. En primer lugar, reemplazar las metas de políticas prohibicionistas sobre drogas con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En segundo lugar, expandir drásticamente los enfoques de salud pública, incluyendo los servicios para reducción de daños. En tercer lugar, aplicar los principios para reducción de daños a políticas del lado de la oferta y al manejo de los mercados ilícitos. En cuarto lugar, utilizar las flexibilidades inherentes dentro de las convenciones para involucrarse en la experimentación de políticas procedentes de las ciencias sociales que sean rigurosamente monitoreadas, y que se ciñan a estrictos principios de salud pública y de derechos humanos.

EL PAPEL DEL MULTILATERALISMO

En los primeros dos capítulos, John Collins y Francisco Thoumi discuten las convenciones sobre drogas de las NN.UU. y el papel del multilateralismo tras las guerras contra las drogas. Ambos autores proponen una implementación más matizada de los tratados para el control internacional de las drogas, con una consideración más próxima al desarrollo local, el bienestar, la salud pública y los derechos humanos. Collins y Thoumi también resaltan las flexibilidades innatas que existen al interior de los tratados.

John Collins demuestra que antes de la declaración de la “guerra contra las drogas” en la década de 1970, imperaba un enfoque de “primero, el desarrollo” en relación a las políticas sobre drogas, e invoca un retorno a este principio. Collins resalta que las convenciones de las NN.UU. sobre drogas no fueron escritas como un “régimen de prohibición”, y que más bien el núcleo de su “intención” y “propósito” consistía en “un marco regulatorio para el tráfico internacional”, con amplio margen para la interpretación e implementación a nivel nacional. Collins resalta que extremas priorizaciones de políticas prohibicionistas produjeron la moderna “guerra contra las drogas”, pero ello puede ser revertido mediante la priorización de políticas orientadas al desarrollo y el bienestar, delineadas en los ODS.

Francisco Thoumi explora la consistencia lógica de las convenciones. El autor resalta que, a pesar de limitar el uso de drogas a “fines médicos y científicos”, estos términos clave no están definidos en las convenciones, y añade que las interpretaciones actuales excluyen cualquier aporte de las ciencias sociales. En consecuencia, debido a que estos “determinantes clave de los usos permitidos de las drogas no han sido definidos, es lógicamente imposible saber si alguna política específica cumple con las convenciones, y resulta imposible descartar como ‘no científica’ política alguna”, incluyendo aquellas basadas en la experimentación de las “ciencias sociales”.

REGULANDO EL CONSUMO Y LA OFERTA DE LAS DROGAS

Existe un claro consenso de políticas en favor de descriminalizar el consumo de drogas para reducir los daños causados por la prohibición y apoyar metas de salud pública. Catalina Pérez Correa, Rodrigo Uprimny y Sergio Chaparro resaltan que, pese al manifiesto discurso reformista, “los gobiernos de América Latina mantienen un enfoque predominantemente punitivo y represivo hacia las drogas ilegales y hacia su consumo”. El artículo de los autores trata de explicar por qué ocurre ello, y analiza algunos de los problemas morales y teóricos comprendidos por la criminalización. Ellos sostienen que, “con escasos argumentos a su favor, la regulación de la posesión de drogas debe ser reconsiderada” a fin de “proteger a los consumidores de la aplicación de la ley, así como de prácticas injustas y desproporcionadas”.

Jonathan Caulkins examina la legalización del cannabis y, potencialmente, de otras sustancias actualmente ilícitas. Dejando de lado la cuestión de si la legalización es una buena idea, Caulkins se enfoca en principios para implementarla de la mejor manera. El autor resalta que: (1) Los consumidores empedernidos son propensos a abusar de estupefacientes que inducen a la dependencia; (2) La industria de las drogas prioriza la ganancia sobre la protección de los consumidores, reconociendo que la mayoría de las ventas y ganancias provienen de la minoría de consumidores empedernidos; (3) Las entidades regulatorias son propensas a ser capturadas por la industria. En consecuencia, la arquitectura regulatoria debe favorecer la protección de la salud pública, principalmente el bienestar de consumidores empedernidos que pierden control sobre su nivel de consumo.

HACIA LA “REDUCCIÓN DE DAÑOS” DEL LADO DE LA OFERTA

Dada la continua existencia de un enorme mercado de drogas ilícitas, cualquiera sea el resultado de un experimento regulatorio de pequeña escala, los cinco capítulos siguientes examinan el papel de políticas del lado de la oferta al interior de los ODS. Tres de ellos se enfocan explícitamente en aplicar el concepto de “reducción de la demanda” a políticas del lado de la oferta, mientras que los otros dos analizan estudios de caso.

Peter Reuter, Harold Pollack y Bryce Pardo examinan el “supuesto clásico y crítico de la ‘guerra contra las drogas’”, a saber, “que una aplicación de la ley más estricta elevaría los precios”. Los autores resaltan que “existen mínimas evidencias” en favor de dicho supuesto, aunque advirtiendo que la base de investigación es tan débil que cualquier declaración más firme estaría “injustificada”. Los autores sugieren explicaciones por las cuales la aplicación de la ley fracasa tangencialmente en incrementar los precios. Más aún, los autores elaboran un conjunto de mediciones para el patrullaje, y concluyen que la “reducción de daños” “es tremendamente útil para identificar un conjunto de preguntas guía que deberían informar las políticas sobre drogas y la aplicación de la ley sobre drogas”.

Michael Shiner señala “una paradoja central del patrullaje referido a drogas – lo que es políticamente aceptable no puede lograrse, pero lo que es alcanzable no es políticamente aceptable”. Shiner resalta que la prevalencia del consumo de drogas varía agudamente entre los países, pero no se encuentra causalmente relacionada a la severidad del régimen local de políticas sobre drogas. El autor advierte que un patrullaje inadecuado incrementa la violencia del mercado y los daños a la salud, y perjudica la legitimidad de la policía. Shiner sugiere que el patrullaje referido a la reducción de daños puede combatir problemas subyacentes, antes que responder simplemente a incidentes específicos.

Aún en el caso de cambios específicos de mercado, las causas resultan confusas y rara vez atribuibles de manera causal a las intervenciones del lado de la oferta. Beau Kilmer examina el mercado de drogas en los EE.UU., el cual pareció contraerse en un 50% entre 2006 y 2010. Kilmer explora 12 hipótesis sobre la reducción del mercado y concluye que es demasiado temprano para determinar la causa. Sin embargo, si investigaciones adicionales señalan a políticas del lado de la oferta, “ello no significa que la reducción de la oferta es el enfoque óptimo para reducir el consumo problemático; mucho depende de la sustancia en particular, la etapa de la epidemia, las características del país y la perspectiva de quienes toman la decisión. Sin embargo, ello desafiaría la sabiduría convencional que dicta que poco pueden lograr las intervenciones del lado de la oferta para influenciar mercados de consumo maduros”.

Vanda Felbab-Brown examina la situación de la seguridad en México. Ella resalta que persisten graves violaciones a los derechos humanos y violencia relacionada con las drogas. Las políticas sobre seguridad siguen enfocadas en las fuerzas armadas y la Policía Federal, y carecen de planeamiento y diseño operativo. La criminalización ha alimentado el encarcelamiento de traficantes de bajo nivel. Mientras tanto, la Corte Suprema está avanzando hacia la legalización del cannabis. Felbab-Brown resalta que la descriminalización y la legalización deberán ir acompañadas por una acción integral de las fuerzas del orden (más allá de operativos dirigidos contra los cabecillas de los cárteles), la extensión de la presencia del Estado, el desarrollo de acciones socio-económicas contra la delincuencia, y el fortalecimiento de lazos entre la ciudadanía y el Estado.

Mark Shaw advierte que el consenso sobre salud pública que viene surgiendo respecto al consumo, se da a expensas de permitir un retorno a prácticas establecidas de aplicación de la ley en aspectos menos visibles de la cadena de suministro de drogas. Shaw reitera que frecuentemente los daños provenientes de las redes criminales son únicamente exacerbados por enfoques de mano dura de la justicia penal y las fuerzas armadas. El autor analiza “ampliar el espectro del concepto de reducción de daños hacia la cadena de suministro de drogas en su totalidad, y hacia el propio crimen organizado”. Shaw resalta que la UNGASS y los ODS pueden ayudar a crear una vinculación entre temas de seguridad y desarrollo y, de esta manera, ayudar a proteger las intervenciones de desarrollo ante una explotación criminal – así como a proporcionar servicios donde más se les necesite. Ello, señala Shaw, es el camino para reducir la violencia relacionada a la delincuencia.

HACIA POLÍTICAS SOSTENIBLES SOBRE DROGAS Y LOS ODS

Los cuatro capítulos finales examinan cómo temas clave de desarrollo se intersectan con temas de drogas, pacificación y políticas sobre seguridad.

Basándose en el documento de discusión del PNUD sobre las dimensiones de desarrollo de las políticas sobre drogas, Javier Segredo, Rebecca Schleifer y Tenu Avafia resaltan que las políticas represivas y prohibicionistas sobre drogas han sido frecuentemente implementadas independientemente de las metas de desarrollo. Adicionalmente, estas políticas han tenido escaso efecto en erradicar la producción de drogas o su consumo problemático, al mismo tiempo que exacerban la pobreza, impiden el desarrollo sostenible y amenazan la salud y los derechos humanos de las personas más marginalizadas. Además, las agencias encargadas del control de drogas y las instituciones de desarrollo han tendido a operar en aislamiento o con objetivos contradictorios. Los autores sostienen que para tener éxito en cumplir con los ODS y las metas para la fiscalización de las drogas, las entidades de las NN.UU. y los Estados Miembros deben comprometerse a un enfoque de desarrollo sostenible referido a las drogas.

Kasia Malinowska-Sempruch y Olga Rychkova examinan el impacto de políticas represivas sobre drogas respecto a las mujeres y “los niños para quienes las mujeres son a menudo las principales cuidadoras”. Las autoras resaltan que el encarcelamiento de mujeres por delitos relacionados con drogas se está incrementando rápidamente en muchas partes del mundo, incluyendo América Latina, con impactos más amplios en la sociedad. Adicionalmente, las leyes punitivas sobre drogas resultan en que los hijos son arrebatados a sus madres, se reduce el acceso a servicios esenciales de salud y tratamientos, y se estigmatiza a poblaciones vulnerables colocándolas a riesgo mucho mayor respecto al VIH, la hepatitis C y otros temas de salud. Las autoras resaltan que leyes menos punitivas para infracciones menores y no violentas son la mejor solución para reducir el encarcelamiento de mujeres y, por ende, el abuso relacionado con el encarcelamiento. Las autoras sugieren nuevas políticas, metas e indicadores para revertir o al menos mitigar estos impactos.

Joanne Csete examina un enfoque efectivo de salud pública hacia las drogas. Ella resalta que el agresivo patrullaje y el encarcelamiento producen mayores riesgos de infección por VIH, hepatitis C y tuberculosis. A continuación, la autora mira “más allá del impacto de las políticas referidas a drogas sobre la salud de la persona”, para examinar la manera en que un enfoque en políticas represivas sobre drogas ha distorsionado y limitado la ciencia, la investigación y la práctica de la salud pública, como instrumentos para abordar los problemas relacionados con las drogas. Más aún, la autora muestra la necesidad de mirar con mayor escepticismo la supuesta efectividad de los tribunales de drogas, y resalta que las agencias de las NN.UU. y los órganos creados por los tratados de esta entidad, “los cuales deberían promover prácticas óptimas basadas en evidencias en la investigación y a través de sus programas, con demasiada frecuencia han guardado silencio o han sido cómplices de direcciones cuestionables de investigación (y programación)”.

David Mansfield analiza el desarrollo rural y la fiscalización de las drogas. Resalta que la producción de cultivos ilícitos a menudo representa “un arma de doble filo”, que genera tanto beneficios como costos para los países productores, mientras que el “Desarrollo Alternativo” obtiene resultados muy limitados y incumple con alcanzar metas de desarrollo en favor de los pobres. Como resultado de ello, las organizaciones de desarrollo a menudo se sienten incómodas al encontrarse con los desafíos de la producción de drogas ilícitas en el sur del planeta, y tienden a desatender la economía ilícita como un todo. Posteriormente, Mansfield resalta que muchas estadísticas sobre el control de las drogas son metodológicamente débiles e ignoran el contexto socio-económico, político y ambiental más amplio. Ello refuerza la tendencia hacia modelos simplistas de desarrollo rural donde la asistencia al desarrollo constituye un medio para apalancar reducciones de cultivos para la producción de drogas que proviene de las élites rurales y los representantes del poder político, mientras que los resultados referidos al desarrollo pasan mayormente desapercibidos.

SOBRE MEDICIONES E INDICADORES

Cada capítulo incluye una discusión sobre mediciones e indicadores. John Collins escribe que “ingresar a una discusión sobre la dirección de las políticas de drogas en cualquier reunión equivale a ingresar a una discusión sobre la necesidad de contar con nuevas mediciones e indicadores o, en algunos círculos, nuevos datos. Esta aseveración rara vez va seguida por una elaboración tangible de mediciones e indicadores reales”. En este informe, la mayoría de los autores ofrece una crítica, una mejora o un mayor nivel de especificidad al debate sobre las mediciones, de una manera deliberadamente informal y discursiva.

CONCLUSIÓN

El gran error de la comunidad internacional durante las últimas décadas ha sido considerar a las drogas como un tema singular, independiente de factores determinantes socio-económicos más amplios. El resultado de ello han sido políticas fijadas en una mayor represión del lado de la demanda o de la oferta como un medio para erradicar el problema, con el ocasional otorgamiento de fondos para programas ineficientes de “desarrollo alternativo” como un enfoque “más blando”. UNGASS es una oportunidad para corregir este desbalance estratégico. Es una oportunidad para ir más allá de enfoques corto-placistas orientados a los síntomas antes que a las causas del problema. En adelante, las políticas sobre drogas no deben ser vistas como la reducción de la oferta, la reducción de la demanda o el desarrollo alternativo. Se trata, en primer lugar y ante todo, de un tema de desarrollo sostenible.

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